한국수입육협회는 수입육의 위생 품질 및 안전성 향상을 도모합니다.
2026-01-09
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호주산 쇠고기의 대중국 수출에 대해 향후 3년간 자체적인 쿼터 관리 시스템을 개발 및 시행하자는 제안이 업계에서 탄력을 받고 있다.
업계 분석가이자 전 쇠고기 수출업자인 사이먼 퀼티가 고안한 이 계획은 지난주 중국이 호주(및 시장에 쇠고기를 공급하는 모든 주요 수출국)에 대해 올해부터 최소 2028년까지 할당량을 초과하여 선적되는 제품에 대해 높은 관세를 부과할 것이라고 발표한 데 따른 것입니다.
이번 쿼터/관세 조치는 수입 쇠고기와의 경쟁 심화로부터 중국 국내 소 사육 농가를 보호하기 위해 고안된 새로운 세이프가드 메커니즘의 일부입니다.
호주의 경우, 올해 선적량에 대해 20만 5천 톤의 쿼터가 적용될 예정입니다. 이 물량에 도달하면 55%의 관세가 부과되지만, 무역 관계자들은 그 정도의 관세가 부과될 경우 중국과의 무역이 사실상 불가능해질 것이라고 말합니다.
자율적인 할당량 관리 시스템이 없다면, 수출업체와 수입업체들이 55% 관세 부과를 앞두고 '선착순' 방식으로 제품을 들여오려 서두르면서 호주가 2026년 중국 수출 할당량을 5월에 모두 소진할 수 있다는 예측이 나오고 있습니다. 작년 호주의 대중국 수출량은 27만 2천 톤에 달했습니다.
호주 쇠고기 수출업체들은 이전에도 이와 유사한 자체 할당량 관리 시스템을 운영해 왔습니다. 가장 최근에는 2000년대 초 미국 시장에, 그 이전에는 1990년대 한국 시장에, 그리고 1968년부터는 미국 시장에 수출해 왔습니다.
과거 사례들을 보면, 연방 정부가 할당량 관리 제도를 운영해왔습니다.
사이먼 퀼티
사이먼 퀼티는 호주의 고품질 중국 시장이 훼손되지 않도록 하기 위한 해결책으로 호주 정부가 감독하는 자율 관리 쿼터 제도를 도입할 것을 제안했습니다. 이 제도에 따라 수출업체는 과거 중국 시장 수출량을 기준으로 정해진 물량을 할당받게 됩니다.
하지만 업계 누구도 그러한 계획을 구상하고 수립하는 것이 얼마나 복잡한 일인지, 특히 아래에서 논의할 촉박한 시간 제약을 고려할 때 더욱 그렇다는 점을 과소평가해서는 안 됩니다.
호주 육류산업협의회는 비프 센트럴(Beef Central)에 새로운 접근 방식에 대한 관리 방안을 마련하기 위해 회원 가공업체들과 협의 중이라고 확인했습니다.
AMIC는 지난해 진행된 중국 재정부의 세이프가드 조사 절차 에 공식적으로 참여하여 호주 산업계를 대변했습니다.
팀 라이언 최고경영자는 "새로운 제한 조치가 발표된 지금, 회원들을 지원하고 이러한 새로운 제한에 가장 효과적으로 대응하기 위해 우리는 계속해서 이 일을 하고 있다" 고 말했다.
라이언 씨는 “이와 관련하여 AMIC는 새로운 접근 방식에 따른 여러 가지 관리 방안, 특히 할당량 관리 방안에 대해 회원사들과 협의 중입니다. 회원사 및 정부와 건설적으로 협력하여 이러한 방안의 실현 가능성을 검토하고, 회원사의 지지를 얻으면서 호주 쇠고기 산업에 도움이 되는 입장과 접근 방식을 마련할 것입니다.”라고 말했습니다.
가축 가격에 미칠 영향에 대한 우려
사이먼 퀼티는 향후 3년간 중국 시장 접근성이 제한적인 상황에서 호주산 쇠고기 수출과 가축 가격에 대한 가장 큰 우려 사항은 호주산 냉장 및 냉동 방목 및 곡물 사료 소고기 시장의 중국 내 점유율 감소라고 말했다.
그는 "호주의 중국 시장 접근권을 보호하는 두 번째 중요한 측면은 고부가가치 제품이 중국에 유입되도록 하고, 50CL짜리 부산물이나 뼈와 같은 저품질 제품에 쿼터가 낭비되지 않도록 하는 것"이라고 말했다.
"호주는 자체적으로 시행하는 제도를 통해 쇠고기와 소 가격을 모두 보호하고, 품질이 우수한 소고기 생산량 할당량이 연중 내내 합리적인 방식으로 사용되도록 보장합니다."
할당량 관리 제도는 어떤 모습일까요?
다음은 퀼티 씨가 중국에 대해 자체적으로 부과하는 할당량 제도에 대한 예비 모델을 간략하게 설명한 것입니다.
퀼티 씨는 3년 평균 할당 시스템으로 점진적으로 전환하면 할당량을 판매하는 저가 제품 수출업체는 3년 동안 매년 (점진적으로 감소하는) 보상금을 받게 될 것이라고 말했습니다.
그는 할당량 배분은 수출 건수가 아닌 사업장 번호 및/또는 등록된 발송인을 기준으로 이루어져야 한다고 제안했다.
이러한 방식의 구체적인 내용은 농림수산부가 중국으로의 선적을 쉽게 식별하고 각 수출업체의 실적을 파악할 수 있는 소프트웨어를 보유하고 있는지에 달려 있습니다. 통관 수수료 할당은 육류 가공업체와 통관 수수료 사업자 간의 상업적 계약에 따라 결정됩니다.
퀼티 씨는 "할당량은 사업장 수에 따라 양도 가능할 것입니다. 이러한 방식은 특히 미국 시장 수출에서 과거에도 존재해 왔습니다."라고 말했습니다.
"이렇게 하면 중국 할당량이 가장 필요한 곳에 배분되어, 과거에 품질이 낮았던 할당량 수출/실적을 고품질 사용자에게 이전할 수 있게 될 것입니다."
이 모델에 따르면, 할당량의 최소 80%는 10월 1일까지 사용되어야 하며, 사용되지 않은 할당량은 일반 수출 물량으로 재분배됩니다. 이는 할당량 보유자가 할당량을 '묵혀두는' 것을 방지하고, 필요한 곳에 적시에 사용되도록 보장할 것이라고 그는 말했습니다.
현행 모델에서는 신규 진입자를 위한 조항이 없을 것입니다.
퀼티 씨는 "중국은 어떤 업체가 중국 수출 허가를 받고 어떤 업체가 받지 못할지 결정하며, 호주 정부는 그러한 권한이 없습니다. 쿼터가 거래 가능하기 때문에 시장 진출을 원하는 업체는 쿼터를 구매하여 진출할 수 있습니다."라고 말했습니다.
업계의 신속한 조치 필요성
제안된 할당량 제도는 2026년 선적분부터 소급 적용될 것입니다.
퀼티 씨는 "호주 육류 업계가 이러한 계획의 세부 사항에 합의하는 데 6주 이상 걸리지 않을 것이며, 그 기간 동안 중국으로 수입되는 모든 물량은 2026년 할당량 20만 5천 톤에 포함될 것"이라고 말했다.
하지만 호주 산업계가 그러한 자율 관리형 중국 수출 쿼터제를 도입하려면 신속하게 움직여야 할 것이라고 그는 말했다.
"쇠고기 수출 업계는 어떤 방식으로 쿼터제를 시행할지 논의할 여유가 없습니다. 수출 연도가 진행될수록 쿼터제 시행은 더욱 어려워질 것이며, 이는 중국의 고급 쇠고기 시장에 악영향을 미칠 것입니다."
왜 이러한 계획이 필요한가요?
퀼티 씨는 자율 관리 할당제 제도가 필요한 세 가지 이유를 제시했습니다.
"첫째는 '호주가 중국의 세이프가드 쿼터를 조기에 (아마도 4월 말이나 5월 초까지) 소진하는 '사재기 효과'를 막는 것입니다. 이렇게 되면 특히 품질 좋은 방목 및 곡물 사료로 키운 소고기 제품의 수출이 중단됩니다. 결과적으로 올해 남은 기간 동안 호주산 고부가가치 제품이 부족해질 것입니다."라고 그는 말했다.
두 번째는 중국 할당량의 오용 가능성이었습니다.
“과거에는 저급 상품들이 중국으로 수출되었습니다. 중국 수출 쿼터를 자체적으로 설정함으로써 쿼터가 가장 필요한 곳, 즉 고품질 상품 시장으로 흘러가도록 할 수 있을 것입니다. 이 제안된 방안에 따라 저급 상품 수출업체들은 보상을 받게 될 것입니다.”라고 그는 말했다.
세 번째 요인은 자발적인 할당량 제도가 호주에 부정적인 상황을 긍정적인 상황으로 바꿀 수 있다는 점이었습니다. 왜냐하면 대부분의 다른 수출국들이 할당량을 조기에 소진한 후 중국으로의 수출을 중단하고 다른 곳으로 수출처를 다변화하려 할 가능성이 높기 때문입니다.
퀼티 씨는 이로 인해 연말까지 중국 국내 물가가 상승할 것이라고 말했다.
관리 계획에 따라 호주는 2026년 하반기에 잠재적으로 성장할 수 있는 중국 내수 시장으로의 수출을 지속적으로 유지할 수 있습니다. 이는 더 높은 수익으로 이어질 수 있으며, 무엇보다도 가격이 더 낮은 다른 국가로 쇠고기 제품을 재분배해야 하는 상황을 피하는 데 도움이 될 것입니다.
통제되지 않은 접근 방식의 영향에 대한 배경
할당량의 영향을 받는 시장에서는 시장 행태에 있어 '제재 없는 접근 방식'의 사례가 많았다.
이러한 '경쟁 효과'를 잘 보여주는 사례는 브라질의 미국 수출 물량입니다. 브라질은 매년 6만 5천 톤의 물량을 '기타 국가'(브라질 포함)에 0% 관세로 수출하도록 할당하고 있습니다. 2025년에는 수출업체들이 시장 우위를 확보하기 위해 경쟁적으로 물량을 선점하면서 '기타 국가'(주로 브라질발 무역)가 1월 17일까지 연간 할당량을 모두 소진했습니다. 할당량이 소진되면 미국 관세는 26.4%로 인상되어 브라질, 일본, 아일랜드, 리투아니아에서 그해 말까지 수출 물량에 영향을 미치게 됩니다.
퀼티 씨는 "올해 20만 5천 톤을 초과하는 중국산 제품에 대해 세이프가드 조치가 발동되면 55%의 종가 관세가 적용되는 점을 고려할 때, 호주에서도 유사한 접근 방식이 나타날 가능성이 높다"고 말했다.
호주의 중국 수출 할당량 오용 위험
그는 호주가 중국에 고품질 쇠고기와 저품질 쇠고기를 모두 수출하기 때문에 호주 수출업자들이 2026년 할당량인 20만 5천 톤을 '남용'할 위험이 있다고 말했다.
품질이 낮은 쇠고기에 대해 톤수 기반 할당제를 적용하면 업계 수익이 저조해질 것입니다. 왜냐하면 이러한 저가 상품은 중국과 동일한 가격 또는 약간 할인된 가격으로 다른 시장에서 판매될 수 있기 때문입니다.
퀼티 씨는 "이런 '무질서한 경쟁' 방식에서는 냉장(및 냉동) 식품 시장의 품질 부문이 무너질 것입니다. 55% 할인은 비용 부담이 너무 크고, 유통기한이 짧으면 장기 고객은 처음 5개월 동안만 제품을 공급받고 나머지 기간 동안은 아무것도 받지 못할 수도 있기 때문입니다."라고 말했습니다.
이러한 상황은 2027년과 2028년에도 반복될 가능성이 높습니다.
2025년 호주의 대중국 무역에서 주목할 만한 몇 가지 핵심 사항은 다음과 같습니다.
호주에서 중국으로 수출되는 냉동 쇠고기 중 중국에 남을 것으로 예상되는 품목과 쿼터 제도에 따라 수출될 품목의 추정치
퀼티 씨는 "할당량 제도가 도입되어 품질이 낮은 쇠고기가 다른 곳으로 팔려나가면, 품질이 더 좋은 쇠고기로 재할당되어 중국 소비자들은 2026년에 수출 물량을 놓치지 않을 것"이라고 말했다.
2025년 호주산 고품질 쇠고기(냉장 및 냉동)의 중국 수출량 12개월 추정치는 총 16만 5천 톤이었다.
그는 "2026년에 20만 5천 톤의 물동량을 확보할 수 있다면 중국 고객의 수요를 차질이나 물량 감소 없이 충족할 수 있을 것"이라고 말했다.
저가 수출 쿼터는 다른 시장에 판매되지만, 거래 가능한 쿼터 제도 하에서는 저가 수출업체가 2025년 수출 실적을 기준으로 그렇게 함으로써 보상을 받게 되어 쿼터가 가장 필요한 곳으로 재분배될 수 있습니다.
중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않습니다.
퀼티 씨는 "호주산 쇠고기의 중국 수출에 대한 자율 관리 쿼터 제도를 신속히 구축하는 것의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다"고 말했다.
"시장 피해를 최소화하는 것이 시급합니다. 이는 호주산 고품질 쇠고기 생산자들이 가격 하락을 겪지 않도록 보장할 뿐만 아니라, 다른 국가들이 할당량을 빠르게 채우고 (55% 관세로 인해) 선적을 중단함에 따라 2026년 말에 더 높은 수익을 올릴 수 있도록 할 것입니다. 반면 호주는 0% 관세로 연중 꾸준한 선적을 유지할 수 있습니다."
"호주가 1990년대에 쿼터 관리 제도를 통해 미국 시장에 소고기를 수출했을 당시에는 호주 정부가 이를 감독하여 쇠고기 시장이 질서정연하게 운영되도록 하고 시장 접근성을 유지하며 가축 가격을 안정시켰습니다. 이번 제안도 마찬가지입니다."라고 그는 말했다.
"중국이 도입한 새로운 세이프가드 조치로 호주가 이득을 보는 쪽은 없습니다. 호주 농부, 사육장 운영자, 가공업체 모두 손해를 보게 되었습니다. 이러한 부정적인 상황을 최대한 활용하여 이상적으로는 긍정적인 상황으로 전환하거나, 최소한 피해를 최소화해야 할 필요성이 절실합니다."
"중국의 소고기 수출 쿼터 제도가 잘 관리된다면, 하반기에 기회가 생길 수 있습니다. 이 시점에는 대부분의 다른 공급국들이 할당량을 다 소진했을 것이므로 중국 내수 쇠고기 가격이 상승할 것입니다. 호주는 잘 관리된 쿼터 제도를 통해 이러한 잠재적으로 가격이 높은 시장을 활용할 수 있습니다."
"업계가 이 어려운 상황을 최대한 활용하여 중요한 시장에 대한 접근성을 더 잘 관리할 수 있기를 바랍니다. 그러기 위해서는 할당제 도입이 가능한 한 빨리 이루어져야 합니다."
업계 반응
그렇다면 업계는 이러한 자율 관리 할당량 관리 프로세스에 어떻게 반응하고 있을까요?
아직 초기 단계이긴 하지만, 현재로서는 대다수의 소고기 가공업체들이 이 프로그램의 기본 원칙에는 찬성하는 것으로 보이며, 다만 모델 자체는 다소 엇갈릴 수 있다는 의견도 있습니다. 비프 센트럴(Beef Central)에 따르면, 다른 소고기 산업 분야에서도 이 초기 구상에 대해 긍정적인 반응을 보이고 있습니다.
소수의 수출 가공업체들이 반대하는 것은 분명하지만, 과거의 쿼터 관리 사례에서 볼 수 있듯이 경쟁하는 수출 가공업체들 사이에서 쿼터를 나누는 문제는 항상 분열을 초래해 왔으며, 지역, 제품 유형 및 기타 요인에 따라 '가진 자'와 '가지지 못한 자'를 만들어낼 가능성이 있습니다.
앤드류 맥도널드
중국의 쿼터 관리 모델의 원칙에 대한 지지를 표명한 사람들 중에는 빈다리 비프(Bindaree Beef)의 앤드류 맥도널드 사장이 있다.
그는 비프 센트럴과의 인터뷰에서 지난주 중국이 부과한 쿼터 및 관세 조건을 고려할 때 그러한 관리 시스템이 "호주가 할 수 있는 유일한 일"이라고 말했다.
그는 "업계가 할당량 제도를 적절하고 효과적으로 관리하지 못하면 호주 쇠고기 산업에 10억 달러의 손실이 발생할 수 있다"고 말했다.
"만약 우리가 올해 6월이나 7월까지 중국 수출 할당량을 다 채운다면, 중국에 고기를 보내는 모든 국가가 남은 기간 동안 다른 모든 시장에 고기를 쏟아붓게 될 것입니다. 이는 필연적으로 해당 시장의 가격에도 영향을 미칠 것입니다."
"이번 조치로 인한 잠재적 파급 효과는 중국과의 무역에만 국한되지 않습니다. 그보다 더 일찍, 일본과 같은 고객들은 3월경에 쿼터제가 시행될 것을 인지하고 호주산 쇠고기 구매를 줄이기 시작할 것입니다. 7월 1일부터 수출업자들이 중국에서 빼돌린 쇠고기를 팔려고 연락해 올 것이라는 사실을 알기 때문입니다."
"만약 브라질이 중국에 판매될 예정이었던 쇠고기 50만 톤을 다른 시장으로 돌려보내야 한다면, 추가적인 압력이 가해질 것입니다."
맥도널드 씨는 '퀼티' 모델의 기본 취지가 마음에 든다고 말했습니다. 그 이유는 중국 사업 허가를 잃은 업체들도 12개월 모델 하에서 완전 생산에 참여할 수 있고, 2년차와 3년차 평균치가 요구 사항을 잘 충족하기 때문입니다.
그는 "이러한 조건들은 업계가 최대한 유리하게 상황을 관리할 수 있도록 해줄 것입니다. 만약 이 조건이 없다면, 할당량이 다 차고 나면 상황이 매우 험악해질 수 있습니다."라고 말했습니다.
"자격을 갖춘 수출업체들 사이에서 쿼터 거래가 조금 일어날까요? 그럴 수도 있습니다. 예를 들어 와규 수출업체가 소고기나 뼈 같은 저가 제품 수출업체로부터 쿼터를 사들일 수도 있죠. 고가 쇠고기인 와규 쿼터를 확보하기 위해 킬로그램당 1달러를 지불할 의향이 있을지도 모릅니다."
할당량 관리를 둘러싼 분열의 역사
호주 쇠고기 산업에서는 이와 유사한 할당량 관리 시스템이 약 60년 동안 적용되어 왔습니다.
스티브 마틴의 소고기 수출 산업 역사서인 '월드 온 어 플레이트(World on a Plate)'에 따르면, 호주는 1968년 미국 의회가 육류 수입법을 통과시킨 데 따라 미국산 소고기 쿼터 관리 시스템을 도입했습니다. 초기에는 수출업체에 다른 수출 시장에 판매하는 소고기 1파운드당 미국산 쿼터 1.5파운드가 할당되었습니다. 그러나 이 계산 방식은 이후 8년 동안 16번이나 변경되었습니다.
호주 북부의 도축장들(노던 테리토리의 캐서린, 다윈, 앨리스 스프링스, 그리고 킴벌리 지역의 윈덤, 더비, 브룸)은 당시 특히 가혹한 대우를 받았는데, 이는 이들 공장이 주로 가공용 육류를 생산하고 미국 시장에 크게 의존했기 때문입니다. 1975년이 되어서야 비로소 미국 쿼터제에 따라 할당량을 받게 되었는데, 이로 인해 일부 공장은 파산 직전까지 몰렸고, 1974년부터 1978년까지 이어진 소고기 불황으로 상황은 더욱 악화되었습니다.
놀랄 것도 없이, 남부의 대형 가공업체들은 북부의 로비에 강력하게 저항했는데, 이는 기존 할당량의 일부를 다른 업체에 양보해야 한다는 것을 의미했기 때문이다.
